Effektive materiellanskaffelser i Forsvaret - en studie av insentiver i investeringsprosessen

Abstract

I rammeskrivet for ny langtidsplan for forsvarssektoren blir det understreket hvor viktig det er at Forsvaret identifiserer og utnytter effektiviseringspotensialet som er i sektoren (1). Forsvaret bruker årlig omtrent 22 prosent av forsvarsbudsjettet på materiellinvesteringer (2). En effektiv materiellanskaffelsesprosess er derfor avgjørende både for effektiviseringsarbeidet og for stridsevnen. Denne rapporten har til formål å bidra til bedre beslutninger i investeringsvirksomheten i Forsvaret. Ved å undersøke de ulike aktørenes insentiver i investeringsprosessen, har vi pekt på en rekke dysfunksjonelle trekk ved hvordan prosessen er organisert i dag. Metoden vi har benyttet i denne analysen er en stegvis prosess hvor vi har basert oss på flere datakilder: økonomisk teori, analyse av insentivene i investeringskonseptet, en referansegruppe, spørreundersøkelser, dybdeintervjuer, data om investeringsprosjekter og samarbeid med Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI). De syv funnene i rapporten er basert på en kombinasjon av alle disse metodene: 1. Det mangler en insentivstruktur som sikrer tverrprioritering mellom prosjekter. 2. Det foregår et spill om investeringsmidlene, hvor aktørene bruker sin ekspertmakt til å anskaffe materiell med overdrevet høy ytelse (gold plating). 3. Insentivene til å vektlegge driftsperspektivet ved anskaffelsene er svake. Stillingsrotasjon og forventninger om tilleggsbevilgninger reduserer de formelle insentivene til å ta ansvarlige avgjørelser. 4. Det er få insentiver til å vektlegge tid i investeringsprosessen. 5. Manglende personellressurser er en delforklaring på de mange forsinkelsene. 6. Kostnadsgrensene utgjør sterke, formelle insentiver som gir utilsiktede utslag i prosessen. 7. PRINSIX som prosjektstyringsverktøy synes å være velfungerende, men det eksisterer likevel en lang rekke mindre forbedringsområder. For å bidra til rapportens formål, bedre beslutninger i investeringsvirksomheten, kommer vi med en rekke anbefalinger. Sett samlet utgjør disse anbefalingene en større reform av investeringsvirksomheten i Forsvaret, og er nødvendige grep for å endre på de underliggende insentivstrukturene som i dag preger investeringene. Anbefalingene er her delt i seks: fem av disse er omfattende og gjennomgripende endringer av investeringsvirksomheten, mens den siste anbefalingen omhandler en rekke prosessuelle tilpasninger av investeringsprosessen. Den mest sentrale anbefalingen er at ansvar og myndighet i prosessen må henge tydeligere sammen. De som tar beslutninger om omfang og kostnad på prosjektnivå, må også være ansvarlige for de kostnadskonsekvensene dette får senere. Slik er det bare i begrenset grad i dag. En annen, men relatert anbefaling, er å gi Forsvarets logistikkorganisasjons investeringsvirksomhet en mer uavhengig rolle. Dette vil bidra til at Forsvarets logistikkorganisasjon kan fylle rollen som uavhengig gjennomfører i større grad enn i dag. Videre må Forsvarsdepartementets evne til å prioritere på tvers mellom prosjekter styrkes. Forsvaret må også få en større evne til å kvalitetssikre prosjektenes behov og krav. Disse behovene blir definert svært tidlig i prosjektene, ofte av aktører med begrenset helhetsperspektiv. Behovene legger i sin tur store føringer for kostnad, antall og valg av fremskaffelsesløsning. Til sist er også behov for grep som kan bidra til å redusere stillingsrotasjonen i investeringsvirksomheten i Forsvaret.

The direction and guidance for the new long term plan for the defence sector points to the importance of continued identification and exploitation of potential increases in the sectors efficiency (1). The Armed Forces spend about 22 percent of their annual budget on procurements (2). An effective procurement process is key both for increased efficiency as well as achieving combat capability. This report aims at improving the decisions made in the procurement process in the Armed Forces. After examining the different actors’ incentives we point to a number of dysfunctional traits in today’s process. Our analysis is based on a number of different data sources: economic theory, analysing the incentives in the procurement process, a reference group, surveys, in-depth interviews, an analysis of decision documents and co-operation with the Swedish Defence Research Agency (FOI). Our seven findings are based on a combination of these methods: 1. There is a lack of incentives to ensure proper prioritisation between projects. 2. The different branches try to maximize their share of the investment funds by using their expert power to acquire equipment with unnecessarily high specifications (gold plating). 3. The incentives to consider the operating costs are weak. This is partly due to employment rotation and an expectation of being granted additional funding when the equipment has reached full operational capability (FOC). 4. There are few incentives minimizing time consumption in the procurement process. 5. Some of the time delays can be attributed to personnel shortages. 6. The cost limits (procurements of 500 million NOK or more must be approved by Parliament) are strict, formal incentives and give unintended effects. 7. PRINSIX as a project management tool seems to be well-functioning; nevertheless there is room for a wide range of improvements. We have identified several recommendations towards our aim of improving the decisions in the procurement process. Together they make up a reform of the procurement process, a necessity in order to change the underlying incentive structures that affect the procurement process today. Our recommendations are divided into six: five are far reaching changes in the process, the last one deal with a long line of smaller changes in the process. Our main recommendation is that responsibility (for funding) and authority (over the investment decisions) must be more closely linked than it is today. Those making procurement decisions must also be responsible for the future cost implications. This is true only to a small degree today. Another, but related, recommendation is to give the Norwegian Defence Logistics Organization a more independent position. The Defence Ministry must assume more responsibility for ensuring that the proper level of cross-project prioritisation is done. The Armed Forces must improve their ability to assess the user requirements that are put forth in the decision documents. The requirements are defined at an early stage, often by actors lacking an overall perspective of the Armed Force’s needs. These requirements in turn affect costs, number of units procured and the choice of equipment. Lastly, it is also important to reduce personnel rotation and turnover in the procurement process.