Finding the ‘utility of force to protect’ – towards a theory on protection of civilians

Abstract

This report discusses the utility of force in military operations where protection of civilians is a key objective. It sets out to find what General Rupert Smith has called „utility of force‟ in today‟s wars amongst the people for the specific purposes of protection, which in this report is termed „utility of force to protect‟. Instead of focusing merely on the operationalization of protection by addressing the so-called „implementation gap‟, on which most current literature focuses, this report will treat protection of civilians as an inherently reciprocal objective. In seeking to protect, the intervening military forces must recognise that the rules of this particular life-and-death game have been established by perpetrators that have decided to attack civilians in the first place. Hence, it is argued that utility of force „to protect‟ can only first be found by understanding how the perpetrators of violence have found utility of force „to attack‟. Three scenarios are outlined, based on the conflicts in Bosnia, Afghanistan and the Democratic Republic of the Congo (DRC), to show how different types of perpetrators find utility of force to attack in different ways. A theoretical distinction is made between perpetrators that follow „ends-based‟ and „means-based‟ strategies of violence. Ends-based strategies are followed by perpetrators whose ends are most effectively achieved by maximising the amount of violence against civilians, such as in genocides and acts of ethnic cleansing. These perpetrators consider the potential utility of force to be great, and will seek a primarily military solution. By contrast, means-based perpetrators use violence to achieve a different ideological, political or economic goal. These perpetrators view the potential utility of force in achieving their goals as only limited, and will use force to impair the security of civilians rather than kill them. In order to convert any potential utility of force into actual utility of force, the perpetrators will have to fulfil certain premises. The premises highlighted include preparation, coordination, political ambiguity and a presence on the ground. These premises also apply to the intervening military forces. Where there are failures to protect, the case usually is one in which perpetrators have fulfilled the premises, whilst protectors have not. Finally, the report proposes a theoretical framework for adopting a suitable strategic approach in which to find „utility of force to protect‟. Against perpetrators that attack civilians directly through mass atrocities or ethnic cleansing, these victims are most effectively protected indirectly when protectors strike against the perpetrators themselves. Here, military forces must focus on „how not to kill‟ civilians. By contrast, against perpetrators that attack civilians indirectly as a means towards some other end, the population will benefit most from military forces that focus on „how to protect‟ them directly. When this framework is used to assess current operations where protection is an objective, it appears that the wrong strategic approach repressents as much of a principal flaw, as do operational and tactical insufficiencies highlighted elsewhere.

Denne rapporten tar opp utfordringer knyttet til bruken av militærmakt for å beskytte sivile i væpnede konflikter. Den søker å finne det general Rupert Smith har kalt utility of force i militære operasjoner hvor beskyttelse av sivile er et spesifikt mål, her omtalt som utility of force to protect. I stedet for en ensidig vektlegging av hvordan militære styrker kan forbedre sin operasjonalisering av beskyttelse, tar denne rapporten utgangspunkt i at beskyttelse av sivile er en målsetning som bare oppstår når gjerningsmenn utfører angrep mot sivile. Det sentrale argumentet blir dermed at militære styrker bare kan finne utility of force to protect ved å forstå hvordan gjerningsmennene har funnet utility of force to attack. Rapporten legger fram tre scenarioer basert på konfliktene i Bosnia, Afghanistan og Den demokratiske republikken Kongo (DRC) for å vise hvordan ulike kategorier av gjerningsmenn finner utility of force to attack på forskjellige måter. Et teoretisk skille kan trekkes mellom mål-baserte og middel-baserte strategier for vold mot sivile. I målbaserte strategier utøver gjernings-mennene mest mulig vold mot sivile fordi det vurderes som et mål i seg selv, som for eksempel i folkemord eller etnisk rensing. Disse strategiene ser i hovedsak en militær løsning på målene sine. Middelbaserte strategier derimot, utøver vold mot sivile med øye for å oppnå et ideologisk, politisk eller økonomisk mål. Disse gjerningsmennene vil derfor bruke militærmakt i første rekke for å true eller forverre sikkerhetssituasjonen til de sivile heller enn å drepe eller fordrive dem. For å konvertere potensiell utility of force til reell utility of force må gjerningsmennene oppfylle visse kriterier. Kriteriene belyst i denne rapporten er forberedelse, koordinering, politisk tvetydighet og tilstedeværelse på bakken. Disse premissene gjelder imidlertid også for de som skal beskytte. I tilfeller der beskyttelse har feilet, har gjerningsmennene klart å oppfylle disse premissene, samtidig som de intervenerende militære styrkene ikke har klart det. Rapporten fremmer til slutt et teoretisk rammeverk for å bidra til en strategisk tilnærming til beskyttelse av sivile hvor utility of force to protect kan bli funnet. Mot gjerningsmenn som angriper sivile direkte, blir befolkningen mest effektivt beskyttet indirekte ved at de militære styrkene går etter gjerningsmennene. Mot gjerningsmenn som bare angriper sivile indirekte, som middel for å oppnå et annet mål, vil de intervenerende styrkenes bruk av militærmakt være mest hensiktsmessig gjennom direkte beskyttelse av befolkningen. Når dette rammeverket brukes for å vurdere pågående militære operasjoner går det frem at den strategiske tilnærmingen til beskyttelse kan være en vel så viktig utfordring som de operasjonelle og taktiske utfordringer.