Norwegian long-term defence analysis - a scenario- and capability-based approach

Abstract

The Norwegian Defence Research Establishment (FFI) supports the political and military leadership of Norwegian defence in their long-term defence planning. In this report, we describe and review the method FFI uses to assess possible future defence force structures’ ability to solve future national security challenges. No one can predict how our security environment will evolve over the time it takes to implement major changes in military forces, but we cannot dismiss the possibility that Norway may be attacked or otherwise influenced by foreign powers. Nor can we predict the nature of such an event, should it happen. The challenge for defence planners is therefore to plan for a flexible force, designed to be able to handle a wide variety of security challenges. Also, this ability should be attained as efficiently as possible. These are the central ideas of FFI’s methodological approach. To ensure that attention is directed to the effects a defence force structure should be able to produce, we state requirements in terms of capabilities. A capability is defined as the ability to achieve a specified effect in military operations. In other words, we try not to state premature requirements in terms of input factors such as materiel or personnel. This enables us to compare different force compositions that can deliver the same effects, i.e. the same capabilities, and find efficient solutions. The capability requirements stem from analysis of FFI’s scenario portfolio. We do not claim that the scenarios in the portfolio will happen. Nor do we claim that if a national security challenge occurs in the future, it exists as a scenario in the portfolio. The aim of the scenario portfolio is to span the possible security challenges well enough that the capabilities needed in real future situations have been required via the scenario portfolio. The requirements should represent a level of ambition for what the Armed Forces should be able to do, and the scenario portfolio provides an opportunity to express and interpret such levels of ambition. In the report, we outline our procedures for developing and analysing scenarios for capability requirements. We also explain how we describe a proposed force structure’s capabilities and compare these to the requirements. Furthermore, we discuss the inherent uncertainty in our results. Finally, we evaluate our method’s strengths and weaknesses, and identify areas of improvement.

Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) støtter den politiske og militære forsvarsledelsen i deres langtidsplanlegging. I denne rapporten beskriver vi metodikken FFI bruker for å vurdere i hvilken grad planlagte eller tenkte forsvarsstrukturer vil kunne løse fremtidige nasjonale sikkerhetsutfordringer. Vi kan ikke forutsi hvordan Norges sikkerhetspolitiske omgivelser vil utvikle seg i løpet av den tiden det tar å gjøre betydelige endringer i forsvarsstrukturen, men vi kan ikke utelukke at landet blir angrepet eller påvirket av andre nasjoner. Vi kan heller ikke forutsi hvordan et eventuelt angrep vil arte seg. Utfordringen for forsvarsplanleggere er derfor å planlegge en fleksibel struktur som vil være i stand til å løse et bredt spekter av utfordringer. Det er også et mål å finne kosteffektive strukturer. Dette er sentrale ideer bak FFIs metodiske tilnærming. For å rette oppmerksomheten mot effektene en forsvarsstruktur bør kunne skape, formulerer vi krav til kapabiliteter. En kapabilitet er en evne til å skape en gitt effekt i militære operasjoner. Vi prøver med andre ord å unngå å stille krav til innsatsfaktorer som materiell- og personellkategorier. Dette gjør at vi kan sammenlikne ulike styrkesammensetninger som kan skape de samme effektene, og finne effektive løsninger. Kapabilitetskravene kommer fra våre analyser av FFIs scenarioportefølje. Vi hevder ikke at scenarioene i porteføljen kommer til å skje. Vi hevder heller ikke at en reell nasjonal sikkerhetsutfordring i fremtiden vil finnes som et scenario i vår scenarioportefølje. Målsettingen med scenarioporteføljen er å spenne ut de mulige sikkerhetsutfordringene godt nok til å sikre at vi stiller krav til de kapabilitetene vi vil trenge for fremtidige reelle sikkerhetsutfordringer. Kravene bør representere beslutningstakeres ambisjonsnivå for hvilke situasjoner Forsvaret bør være i stand til å håndtere, og scenarioporteføljen gir derfor en mulighet til å uttrykke og tolke slike ambisjonsnivåer. I rapporten går vi gjennom hvordan vi utvikler og analyserer scenarioer for å stille kapabilitetskrav. Vi forklarer også hvordan vi vurderer en styrkestrukturs kapabiliteter og sammenlikner disse med kravene. Videre diskuterer vi den iboende usikkerheten i resultatene våre. Til slutt vurderer vi styrker og svakheter ved metodikken vår og peker på aktuelle områder for forbedring.