Oppbemanning av Forsvaret i koronaens tid - en samfunnsøkonomisk analyse

Abstract

I april 2020 la regjeringen frem sitt forslag til ny langtidsplan for Forsvaret (LTP) for perioden 2021–2024. Forslaget til LTP la opp til en gradvis oppbemanning av Forsvaret med 550 årsverk frem mot 2024. Koronapandemien og myndighetenes mottiltak i mars 2020 førte til en dramatisk nedgangskonjunktur og en skarp økning i arbeidsledighet i norsk og internasjonal økonomi. Våren 2020 gjennomførte vi en samfunnsøkonomisk analyse av en forsert oppbemanningsstrategi der Forsvaret oppbemannet 1. juli 2020, i stedet for den gradvise oppbemanningen i regjeringens utkast til LTP fra april 2020. I desember 2020 vedtok Stortinget den nye LTP-en. Der ble det bestemt at Forsvaret skal oppbemannes raskere enn i aprilutkastet, i tråd med anbefalingene fra vår samfunnsøkonomiske analyse. Denne rapporten presenterer arbeidet vårt fra våren 2020, men analyser og resultater kan altså generaliseres til endelig LTP fra desember 2020. Vi bruker samfunnsøkonomiske studier til å identifisere og verdsette de samfunnsøkonomiske gevinstene og kostnadene av den forserte oppbemanningsstrategien. Det klart viktigste bidraget av tiltaket er økt verdiskaping i det norske samfunnet. For å ta hensyn til den høye usikkerheten knyttet til fremtiden til det norske arbeidsmarkedet benyttet vi fire scenarioer for utviklingen av arbeidsledigheten fra og med 1. juli 2020. Scenarioene er forskjellige med hensyn til når arbeidsledigheten i Norge reduseres til normale nivåer: fra et halvt år til fire år fra sommeren 2020. Vi finner at så lenge det er høy arbeidsledighet i minst ett år, vil et tiltak av denne typen ha positiv samfunnsøkonomisk verdi. Det betyr at vi forventer høyere samfunnsøkonomisk lønnsomhet jo lenger den høye arbeidsledigheten vedvarer. Størrelsen på den samfunnsøkonomiske gevinsten avhenger av hvor mange Forsvaret ansetter, men det at tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt er ikke avhengig av antallet nyansatte. Hvis tiltaket er lønnsomt ved ansettelse av 550 årsverk er det også lønnsomt ved ansettelse av 200 årsverk. Vi undersøker følsomheten for sentrale forutsetninger i analysen. En viktig forutsetning for konklusjonen om samfunnsøkonomisk lønnsomhet er at Forsvaret skal styrkes fremover, i tråd med langtidsplanen. Hvis Norge derimot nedprioriterer den planlagte bemanningen i Forsvaret i årene fremover, er tiltaket kun samfunnsøkonomisk lønnsomt i en langvarig nedgangskonjunktur (minst 4 år). Forøvrig er tiltakets lønnsomhet lite eller moderat følsomt for modellens andre forutsetninger. Verdiskaping er den desidert viktigste gevinsten, og selv relativt lave verdier for verdiskaping rokker ikke ved konklusjonene.

The starting point of this report is the stepwise increase of 550 man-years in the Armed Forces presented in the government’s first proposed long term plan for the Norwegian Armed Forces (LTP) from April 2020. In the context of the dramatic downturn in the business cycle and the rising unemployment caused by the corona pandemic and the governments’ mitigation measures, we study the economic profitability of an immediate recruitment of personnel compared to the stepwise increase in personnel. To take into account the unusual uncertainty related to the future of the Norwegian labor market, we utilize different economic scenarios. The scenarios differ in terms of the timing of the return of the labor market to normal conditions, from half a year to four years after July 2020. We identify potential benefits and costs of the expedite recruitment strategy through a literature review of the scholarship on the costs of job displacement. The economic analysis of the fast recruitment strategy shows a likely increase in economic value for the Norwegian society. The economic value is positive as long as the unemployment rate is high for at more than half a year after program initiation. The net benefits are linear in the number of personnel, meaning that a reduced scope will be positive as long as the results for the whole project is positive. We study the sensitivity of the results from changes in the central assumptions in the model. One important assumption of the conclusion of positive net benefits is increased future defense budgets. We therefore assess the net benefits of the expedite recruitment strategy in an alternative where the government and society do not value an increase in the number of man-years in the Armed Forces the next years. We find that the net benefits of the immediate recruitment are highly dependent on the assumption of increased future defense budgets, but robust to moderate negative changes in other assumptions in the benefit-cost model.