Fremtidig valutausikkerhet i kampflyanskaffelsen

Abstract

Stortinget vedtok i 2012 at Norge skulle anskaffe 52 kampfly av typen F-35 i perioden 2015 til 2025. Per oktober 2020 er det estimert at 85 prosent av de resterende anskaffelseskostnadene vil påløpe i USD, noe som betyr at det fortsatt er betydelig valutausikkerhet i prosjektet. Praksis i forsvarssektoren er at valutausikkerhet håndteres på porteføljenivå fordi usikkerheten er systematisk og ikke kan påvirkes av det enkelte prosjekt. Kampflyanskaffelsen er imidlertid unntatt denne praksisen, og valutausikkerhet må medregnes i prosjektets usikkerhetsavsetning som inkluderes i kostnadsrammen. Kampflyavdelingen i Forsvarsmateriell gjennomfører årlige usikkerhetsanalyser for å dokumentere prosjektets kostnadsutvikling. Valutausikkerheten i anskaffelsen reflekteres i en egen valutafaktor. De senere årene har valutasvingningene vært store, og det har etter hvert blitt tydeligere at usikkerhetsspennet i valutafaktoren ikke er stort nok til å dekke den faktiske usikkerheten. På bakgrunn av dette anbefalte FFI en revurdering av dagens metode for å estimere valutausikkerhet. Denne rapporten oppsummerer vår vurdering av alternative metoder. Usikkerhetsfaktoren for valuta beregnes i dag med en metode som tar utgangspunkt i historiske svingninger i valutakursen og antar at disse er representative for fremtiden. En utfordring med dagens metode er at den ikke fanger opp at usikkerheten øker over tid. Usikkerheten øker fordi sjansen for større sjokk og varige endringer i valutakursen øker etter hvert som tiden går. Vi vurderer to alternative metoder for å beregne valutafaktoren: skaleringsmetoden og simuleringsmetoden. Metodene baserer seg på tydelige antakelser om kronekursens statistiske egenskaper og fanger opp at usikkerheten øker over tid. Skaleringsmetoden er den enkleste å anvende av disse, men tar også utgangspunkt i strengere statistiske antakelser. Vi anbefaler at Kampflyavdelingen i Forsvarsmateriell benytter skaleringsmetoden i fremtidige usikkerhetsanalyser fordi den gir et bedre bilde av valutausikkerheten enn dagens metode. Vi viser at dersom metoden hadde blitt benyttet ved den første usikkerhetsanalysen i 2012, ville usikkerhetsfaktoren dekket den faktiske utviklingen i kronekursen frem til 2020. Simuleringsmetoden vil kunne gi enda mer presise estimater av usikkerheten, men vil være svært krevende å implementere i en prosjektorganisasjon. Vi vektlegger også brukervennlighet i vår anbefaling.

In 2012, the Norwegian Parliament (Stortinget) decided to procure 52 F-35 combat aircraft in the 10-year period 2015–2025. As of October 2020, an estimated 85 per cent of the remaining acquisition costs will be incurred in USD, a significant exposure to foreign exchange risk. In the Norwegian defence sector, foreign exchange risk is usually managed at the portfolio level because the risk is systematic and cannot be influenced by the project. However, the F-35 acquisition is exempt from this practice and foreign exchange risk must be included in the project’s provision for uncertainty, which is included in the total cost limit. The Norwegian F-35 Program conducts annual uncertainty analysis in order to document the project’s cost development. Under this analysis, the foreign exchange risk is calculated as a separate factor. In recent years, the currency fluctuations have been large. It has become clear that the current assessment of foreign exchange risk does not adequately cover these fluctuations. Based on this, FFI recommended a new assessment of the current methodology of estimating foreign exchange risk and to consider alternative methods. This report summarises our assessment. The risk factor for foreign exchange is calculated using a method that is based on historical fluctuations in the exchange rate, which are assumed to be representative of future fluctuations. One challenge of using this method is that it does not allow for increasing uncertainty over time. Uncertainty increases over time because the cumulative probability of major economic shocks occurring increases over time. These shocks may have a lasting effect on the exchange rate. We consider two alternative methods for calculating the risk factor for foreign exchange: the scaling method and the simulation method. These methods are based on a clear set of assumptions about the exchange rate’s statistical properties and allow for increasing uncertainty over time. Of the two, the scaling method is the most convenient method and is easier to apply, but it is also based on stricter statistical assumptions than simulation. We recommend that the Norwegian F-35 Program uses the scaling method in the future because it provides a more realistic assessment of exchange rate uncertainty than the current method does. We show that if the scaling method had been applied when the first uncertainty analysis was conducted in 2012, the risk factor would have covered the actual development in the dollar exchange rate up until 2020. Simulation could provide even more accurate estimates, but would be very demanding to implement in a project organisation such as the F-35 Program. We emphasise convenience and ease of use in our recommendation.