Vil du fortsette i jobben for en million kroner? – bruk av retensjonsbonus i Forsvaret

Abstract

Vil personell i Forsvaret bli værende i jobben om de får utbetalt en bonus for å fortsette? Siden 2004 har Forsvaret benyttet en slik retensjonsbonus for å beholde en bestemt personellgruppe – de som er ansatt til de er 35 år – ut kontraktstiden. Tilsetting til 35 år (T35) har bakgrunn i Forsvarets behov for en relativt ung personellstruktur. T35-personell blir kompensert med en bonus på 1,1 million kroner (11 G), primært for å lette overgangen til det sivile arbeidsmarkedet. Sekundært skal ordningen være en retensjonsbonus for å beholde personellet lenger i Forsvaret. Sluttratene blant T35-personellet har imidlertid vært såpass høye, spesielt blant det yngste personellet, at Forsvaret i 2020 reviderte ordningen for å øke insentivet til å stå lenger. I denne rapporten studerer vi bruk av retensjonsbonus i Forsvaret sett i lys av bonusordningen for T35-personell. Ved hjelp av den samfunnsøkonomiske litteraturen om bonus viser vi hvilke kriterier som må oppfylles for at retensjonsbonus skal virke i Forvaret. Analysen viser at kriteriene langt på vei oppfylles, men at det kan være utfordringer knyttet til kostnadseffektiviteten i ordningen når det også betales ut bonus til personell som ville blitt værende uavhengig av ordningen. Vi har fulgt alt T35-personell gjennom deres karriere ved å koble data fra tjenesteregisteret i Forsvaret med lønnsdata. Vi finner at sluttratene for OR 2–4 og 5–9 i gjennomsnitt lå på hhv. 14 og 8 prosent i årene 2017–2018. Under avdelingsbefalsordningen (2006–2015) lå sluttratene i gjennomsnitt på 7 prosent for personellet på T35-kontrakt. Revidert bonusordning åpner opp for at bonus kan betales ut på et tidligere tidspunkt. Allerede når personellet er rundt 25 år utbetales første delbonus på om lag 350 000. Det åpnes også for at bonusen kan tas ut i form av studiepermisjon med lønn. Våre beregninger viser at disse grepene dobler verdien av ordningen for personellet. Alt annet likt vil vi derfor forvente at sluttratene reduseres med ny ordning. Samtidig viser også våre beregninger at kostnadene vil øke betydelig. Den største kostnadsdriveren er utbetalinger til personell som ikke endrer adferd, altså personell som beholdes uavhengig av ordning, men som får høyere utbetalinger i ny ordning. Selv under nokså optimistiske antagelser om effekten av ny ordning på sluttrater, vil kun om lag 10–20 prosent av bonusmidlene gå til personell som står lenger i Forsvaret. Det kan antyde at ordningen er lite kostnadseffektiv. Nettogevinsten av ny ordning er imidlertid vanskelig å anslå, så lenge viktige gevinster i form av økt erfaringsnivå blant personellet, bedre rekruttering og lavere utdanningskostnader ikke lar seg tallfeste tilstrekkelig i våre analyser. For å sikre en kostnadseffektiv ordning for retensjonsbonus i Forsvaret er det hensiktsmessig å rendyrke målet om å beholde personell i en egen ordning. En annen ordning kan reserveres behovet for å kompensere personell for avsluttet arbeidsforhold ved fylte 35 år. En slik frikobling av retensjonsbonus fra kompensasjon og tilsettingsforhold gjør ordningene mer målrettet, og åpner for bruk av nye virkemidler som kan øke ståtid ytterligere, samtidig som kostnadene reduseres. Det T35-personellet som er viktigst å beholde, vil da kunne motta utbetalinger fra begge ordninger.

Many military organizations offer retention bonuses to reduce quit rates among personnel with specific skills and work experience. In the Norwegian Armed Forces (NAF), a retention bonus has since 2004 been part of the scheme of monetary incentives to recruit and retain personnel in short-career contracts (T35 – retirement at age 35). The T35 contracts are offered to Other Ranks (OR), and ensure a relatively young personnel structure when combined with T60 contracts to Officers (OF) and OR. In the context of a labor market with strong unions, government regulation, and high job security, the T35 contract offers 1,1 million NOK (approx. 125 000 USD) if the personnel continue in NAF until forced retirement. The bonus is in place primarily to compensate for early retirement and ease the transfer to a civil work life, and secondarily to improve retention rates. NAF perceive the quit rates to be too high, in particular among the youngest cohorts, and decided therefore in 2020 to revise the retention bonus scheme. In this report, we study the application of retention bonuses in NAF generally in light of the bonus scheme for T35 personnel. By reviewing the economics literature on bonuses, we derive theoretical principles for when and how bonuses should be applied to secure cost-efficient spending. The analysis shows that the criteria are more or less satisfied, but that the presence of personnel who would remain employees in NAF regardless of the existence of a retention bonus challenges the cost-efficiency of the scheme. By linking two datasets – wage data and service data – we can study personnel on T35 contracts over time. We find that the quit rates during the introduction of the new employment policy (towards a NATO-based distinction between OF and OR) in 2016 have been ten percent (fourteen percent for OR 2–4 and eight percent for OR 5–9), while it was seven percent for the personnel on T35 contracts prior to the introduction. Around 50 percent of the long-serving personnel (>six years) that end their contracts before turning 35 years old, continue in other contracts in NAF. The revised retention bonus scheme allows for an earlier payment of the bonus. The personnel can now receive 1/3 already when turning 25 years old. Another revision is that the personnel can choose between a cash payment or a one-year study leave while receiving a salary. Ceteris paribus, we expect the quit rates to go down after the revision. We show however that the expenditure on bonus will increase substantially. The main cost driver is bonus payments to personnel who do not change behavior. Under optimistic assumptions, the calculations shows that only 10 percent of the bonus spending are allocated to personnel who actually stay longer in NAF. Although we do not attempt to estimate the benefits for NAF of lower quit rates, the cost finding suggests that the revision struggles to meet the cost-efficiency criteria. We propose instead to separate the compensation part from the retention bonus by keeping a cash bonus for personnel that stays till 35 years old and introduce a pure retention bonus that are applied with surgical precision to keep personnel with critical skills, education, and work experience.