Russisk økonomisk statshåndverk – implikasjoner for norsk sikkerhet

Abstract

Denne rapportens formål er å belyse hvordan Russland kan forsøke å benytte økonomiske virkemidler for å oppnå strategiske, utenrikspolitiske mål (økonomisk statshåndverk) og drøfte implikasjoner for norsk sikkerhet. Vi søker å svare på dette gjennom å starte byggingen av et datasett, basert på åpne kilder, som kaster lys på Russlands bruk av økonomiske virkemidler, og analysere sentrale egenskaper og mønstre som kommer til uttrykk gjennom hendelsene i datasettet. Kombinert med informasjon om Russlands økonomiske situasjon og interaksjonen med Norge, gir datasettet et godt grunnlag for å drøfte hvordan Russland kan bruke økonomisk statshåndverk mot Norge. Vi presiserer at arbeidet med rapporten i all hovedsak er utført før Russlands invasjon av Ukraina 24. februar 2022. I perioden 2000–2021 har Russland tilsynelatende brukt økonomisk statshåndverk på flere ulike måter. Overordnet skiller vi mellom potensielle forsøk på å utøve makt og på å akkumulere makt. Sistnevnte muliggjør økonomisk – eller annen – maktbruk i fremtiden. Russland har potensielt utøvd makt blant annet ved å implementere ulike former for importrestriksjoner og utnytte sin kontroll over regionale gassnettverk til å legge press på andre land. Vi vurderer at Russland også kan ha forsøkt å akkumulere makt gjennom økonomisk statshåndverk ved å forme (sær)-interesser og oppfatninger i andre land, styrke russiske militære kapabiliteter (blant annet ved å tilegne seg utenlandsk teknologi), bedrive etterretningsvirksomhet (gjennom økonomisk aktivitet), og styrke sin posisjon som leverandør av olje og gass til europeiske og sentralasiatiske land. Det er imidlertid mange typer hendelser vi ikke klarer å oppdage gjennom åpent kildesøk. Særlig er handlingsmåtene som har potensial til å utgjøre størst trussel mot mottakerlandets sikkerhet – som å tilrettelegge for fremtidig sabotasje av infrastruktur – vanskelig å oppdage, forstå og vurdere basert på empiriske data. Hva har dette å si for Norge? Den norske økonomien er i liten grad avhengig av Russland. Vi vurderer derfor at Russlands muligheter for å utøve makt mot Norge gjennom økonomisk statshåndverk er begrenset. Relativt små hendelser, som en liten reduksjon i handel eller investeringer, vil som regel ikke være sikkerhetstruende. Enkelte investeringer, som gir kontroll over kritiske samfunnsfunksjoner i Norge eller tilgang til militær- og flerbruksteknologi, kan imidlertid være sikkerhetstruende. Det er videre sentralt å forstå hvordan Russland kan utnytte økonomisk aktivitet i Norge for å akkumulere makt. Det kan foregå ved at Moskva søker å forme (sær)interesser og oppfatninger hos det norske næringslivet, politikere, eliter og befolkningen, bedrive etterretningsvirksomhet i Norge, tilrettelegge for fremtidig sabotasje, eller tilegne seg teknologi, kompetanse og ressurser som kan styrke Russlands militære kapabiliteter. Vi vurderer at det norske næringslivet bør være forberedt på slike forsøk på å akkumulere makt, og at flere av disse handlingsmåtene i prinsippet har potensial til å utgjøre en trussel mot norsk sikkerhet. Fremover vil det være viktig å styrke institusjonelle og juridiske mekanismer som identifiserer og beskytter mot potensielt sikkerhetstruende bruk av økonomisk statshåndverk. Det vil også være viktig å styrke evnen til samarbeid, koordinering og kunnskapsbygging på tvers av myndigheter, næringslivsorganisasjoner og næringslivet i Norge, og mellom Norge og likesinnede land, for eksempel gjennom EØS- og EU-samarbeidet eller NATO.

The purpose of this report is to shed light on how Russia may use economic instruments to pursue strategic, foreign policy goals (economic statecraft) and to discuss the implications for Norwegian security. We seek to answer this by starting the construction of a data set, based on open sources, which provides information on Russia's use of economic instruments, and analyze key characteristics and patterns that emerge from cases in the data set. Combined with information about Russia's economy and interaction with Norway, the dataset provides a good foundation for discussing how Russia can use economic statecraft against Norway. We emphasize that this study mainly was conducted before Russia's invasion of Ukraine on February 24, 2022. In the period 2000–2021, Russia appears to have used economic statecraft in several different ways. Overall, we distinguish between potential attempts at exercising power and accumulating power. The latter enables economic – or other types of – use of force in the future. Russia has potentially exercised power by implementing various forms of import restrictions and using its control over regional gas networks to put pressure on other countries. We assess that Russia has also tried to accumulate power through economic statecraft by shaping vested interests and perceptions in other countries, strengthening Russian military capabilities (e.g. by acquiring foreign technology), conducting intelligence activities (through economic activity), and strengthen Russia’s position as a supplier of oil and gas to European and Central Asian countries. However, there are several types of cases we are unable to detect through open source search. This could imply that actions with the greatest potential to constitute a threat to Norway’s, and other countries’, security – such as facilitating future sabotage of infrastructure – are difficult to detect, understand and assess based on empirical data. What are the implications for Norway? The Norwegian economy’s dependence on Russia is limited. We therefore consider that Russia's opportunities to exercise power against Norway through economic statecraft also are limited. Small reductions in trade, investments or the like, would usually not pose a threat to Norway’s security. However, some investments, which grant control over critical functions in Norway or access to military and dual-use technology, may constitute a security threat. It is also important to understand how Russia can utilize economic activity in Norway to accumulate power. This can take place as attempts at shaping vested interests and perceptions of Norwegian businesses, politicians, elites and the population, conducting intelligence activities on Norwegian territory, facilitating future sabotage, or strengthening Russia's military capabilities through access to technology, knowledge and resources. We assess that Norwegian businesses and society should be prepared for such attempts by Russia to accumulate power, and that these actions, in principle, could pose a threat to Norwegian security. Going forward, it will be important to strengthen institutional and legal mechanisms to identify and protect against potentially security threatening use of economic statecraft. It will also be important to strengthen Norway’s ability to coordinate and build knowledge across public authorities, businesses, society, and between Norway and like-minded countries, for example through EEA/EU and NATO.