Hvordan styrke forsvaret av Norge? - Et innspill til ny langtidsplan (2021–2024)

Abstract

For å fastsette rammer for arbeidet med neste langtidsplan har FFI fått i oppdrag å vurdere ulike retninger for videreutviklingen av Forsvaret med vekt på å synliggjøre overordnede muligheter for regjeringen. Vi har forutsatt et økonomisk handlingsrom begrenset nedad av budsjettbanen for å gjennomføre dagens planer og oppad av en budsjettbane som tilsvarer 2 prosent av Norges BNP. Forskjellen mellom disse to nivåene øker over tid og utgjør til sammen 500 mrd. kroner i perioden 2021–2037. Analysen viser at økte forsvarsbudsjetter kan omsettes til økt sikkerhet innenfor hele dette økonomiske handlingsrommet. Analysen viser også at den gjeldende langtidsplanen har alvorlige operative mangler og blir dyrere å videreføre enn det våre tidligere beregninger tydet på. Slike ubalanser vil ha uforholdsmessig store konsekvenser for Forsvarets operative evne. Regjeringens første prioritet bør derfor være å forsterke dagens planer. Dette innebærer en merkostnad på til sammen om lag 100 mrd. kroner i perioden 2021–2037. Selv med et slikt økonomisk løft vil forsvarsutgiftenes andel av BNP synke betydelig under dagens nivå (1,55 prosent) i siste halvdel av perioden. Uten dette løftet bør dagens plan revurderes. Gjennom en videre satsing på Forsvaret åpner det seg et bredt handlingsrom for regjeringen. I denne rapporten har vi analysert fire overordnede utviklingsretninger: 1) Å styrke samarbeidet med allierte gjennom å bidra mer til NATOs kollektive forsvarsevne, bære et større ansvar i våre områder og øke evnen til å sikre mottak og forflytning av allierte styrker i Norge. 2) Å styrke den nasjonale evnen til krisehåndtering gjennom å satse på overvåking, etterretning og myndighetsutøvelse, mer tilstedeværelse og bedre mobilitet, sikring og sivilt-militært samarbeid. 3) Å styrke evnen til å nekte en motstander å utnytte norsk territorium i en høyintensiv militær konflikt gjennom økt kapasitet til å bygge situasjonsforståelse, skaffe måldata og levere langtrekkende presisjonsild. 4) Å styrke evnen til å kontrollere norsk territorium i en høyintensiv militær konflikt gjennom økt kapasitet til å stanse en motstanders hovedstyrke og hindre, og om nødvendig bekjempe, mindre luft- og sjølandsatte styrker. For å underbygge best mulige valg må en rekke tema og problemstillinger analyseres bedre enn det dette korte oppdraget har gitt rom for. De fire utviklingsretningene er ikke gjensidig utelukkende alternativer med knivskarpe skiller. Men de peker på vesentlige forskjeller, og en ny langtidsplan kan ikke satse like mye i alle retninger. Å bestemme tyngdepunktet i den nye planen er det viktigste og kanskje det vanskeligste valget for regjeringen i det videre arbeidet – et valg som ikke kan gjøres ut fra forskning alene.

In September 2018 FFI was tasked by the Government to evaluate alternative paths for the future development of the Norwegian Armed Forces. Our mandate was to establish a basis for the preparation of a new long term plan. As a key premise, the government intends to increase the defence budget towards 2 percent of GDP. We have therefore assumed a lower budget limit that corresponds to the current long term plan and an upper limit based on 2 percent of GDP. The difference between these two budget assumptions accumulates to NOK 500 billion in the period from 2021 to 2037. Our analysis shows that increased defence budgets can be turned into increased security for any budget within this span. Our analysis also shows that the current long term plan has critical capability gaps and will be more costly to implement than previously calculated. The resulting imbalances will have serious consequences for the overall performance of the armed forces. The Government's first priority should therefore be to strengthen the current long term plan. Doing so will require about NOK 100 billion over the years 2021–2037. Without this increase the current long term plan should be re-evaluated. A further strengthening of defence spending, beyond the required NOK 100 billion, will open up a broad span of possible paths of development for the armed forces. In this report we have analysed four alternatives: 1. To strengthen co-operation with Allies by contributing more to NATO's collective capabilities, carrying a greater share of the burden, especially on NATO's northern flank, and by better facilitating the reception and staging of Allied reinforcements to Norway in event of a crisis. 2. To strengthen national crisis management through increased capabilities in surveillance, intelligence and the exercise of sovereign authority, increased mobility, security operations and civil-military co-operation. 3. To strengthen the ability of denying an opponent in the use of Norwegian territory in a high intensity scenario, through increased capabilities in surveillance, target acquisition and long range precision fires. 4. To strengthen the ability to control Norwegian territory in a high intensity scenario through increased capabilities in defensive operations ‒ in order to stop an opponent's main thrust ‒ and to stop, and, if necessary defeat, the opponent's air and amphibious assault forces. The four lines paths of development are not mutually exclusive. But they do, however, point in different directions, and a new long term plan cannot put equal emphasis on all of them. Determining where that emphasis should be put, will be the most important, and perhaps also the most difficult, decision the Government will have to make in preparation for the new long term plan – a decision that cannot be made solely on the basis of research.