Valutarisiko i forsvarssektorens fremtidige materiellinvesteringer - eksponering, usikkerhet og konsekvenser

Abstract

Forsvarssektoren er avhengig av utenlandske leverandører når materiell skal anskaffes. Dette medfører at kronekursen har stor betydning for de samlede materiellinvesteringskostnadene. Historisk har vi sett at kronekursen kan være svært volatil både på kort og lang sikt, noe finanskrisen i 2008, oljekrisen i 2014 og Covid-19-pandemien i 2020 er gode eksempler på. Investeringsprosjektene i forsvarssektoren tar vanligvis mange år å gjennomføre, og valutakursen ved gjennomføring kan derfor være en helt annen enn den man planla med. Dette påvirker sektorens kjøpekraft som igjen kan få konsekvenser for gjennomføring av langtidsplaner. Formålet med denne studien er å estimere og synliggjøre valutarisikoen som ligger i materiellinvesteringene i gjeldende langtidsplan for forsvarssektoren (Stortingets vedtak av Innst. 87 S (2020–2021) til Prop. 14 S (2020–2021)). I denne studien estimerer vi valutaeksponering i langtidsplanen (LTP) for tidsperioden 2021–2028 ved hjelp av regnskapsanalyser og prosjektenes sentrale styringsdokumenter. Resultatene fra analysen viser at valutaeksponeringen i porteføljen vil ligge ganske stabilt mellom 60 og 70 prosent gjennom hele perioden. Basert på fremtidig valutaeksponering utleder vi en metode for å estimere hva fremtidig investeringskostnad kan bli, avhengig av fremtidig valutakurs. Resultatet viser at forsvarssektoren i verste fall kan få en merkostnad på rundt 28 milliarder kroner dersom kronen skulle svekke seg betraktelig i perioden. En vedvarende styrking av kronen vil kunne føre til at kostnadene blir 22 milliarder kroner lavere enn forutsatt i planen. Resultatene representerer ekstreme utfall, men synliggjør hvor stor usikkerhet valuta alene utgjør for investeringsprosjektene. Vi belyser også hvilke utfordringer aktører i forsvarssektoren står ovenfor når de må håndtere valutasvingninger. Vår innsikt på dette området er basert på samtaler med informanter i Forsvarsdepartementet (FD) og Forsvarsmateriell (FMA) som har ansvar for styring, planlegging eller gjennomføring av materiellinvesteringer. I samtalene kom det frem at lite gjennomsiktige valutaforutsetninger i prosjektene og mangel på enhetlige valutaforutsetninger i sektoren, gjør det vanskelig å holde oversikt over gevinst og tap knyttet til valuta. På bakgrunn av disse samtalene gjorde vi en enkel analyse av hvorvidt forwardkurser er bedre enn spotkurser i å predikere fremtidig valutakurs. Resultatet viste at forwardkurser treffer marginalt bedre på lang sikt, men fortsatt har store feilmarginer mot faktisk kursutvikling. Den høyere treffsikkerheten må veies opp mot ulemper knyttet til bruk av forwardkurser. Analysen understreker at det er svært krevende å predikere utviklingen i kronekursen på lang sikt. Vårt syn er at hensynet til enhetlige valutaforutsetninger bør veie tyngre enn en marginalt bedre treffsikkerhet i valutaprognosene. Valuta er en ekstern usikkerhet som forsvarssektoren ikke kan påvirke, og fordi den norske stat er selvassurandør kan den heller ikke sikre seg mot denne type risiko. Vi mener likevel at det er mulig å redusere de negative konsekvensene som følger av valutarisiko. Røtvold (2016) har tidligere gitt anbefalinger til hvordan dette kan gjøres, og vi mener disse anbefalingene fortsatt er gjeldende. På bakgrunn av funn i denne studien har vi også kommet frem til nye anbefalinger. Disse går kort oppsummert ut på å 1) forbedre dokumentasjon av valutaforutsetningene i investeringsprosjektene, 2) innføre enhetlige valutaforutsetninger i sektoren og, 3) utarbeide et system for bedre håndtering av valutarisiko i forsvarssektorens plan- og styringsprosesser.

The Norwegian Armed Forces relies on international suppliers when procuring materiel. This means that the exchange rate is of great importance for the Armed Forces’ total materiel costs. The Norwegian krone can be very volatile, as shown by the financial crisis in 2008, the oil price fall in 2014 and the Covid-19 pandemic in 2020. The investment projects in the defence sector take several years to complete, and the exchange rate at the planning stage can differ substantially from the exchange rate during the procurement phase. This affects the Armed Forces’ purchasing power, which in turn can have consequences for the implementation of long-term defence plans. The purpose of this study is to shed light on this uncertainty by estimating the currency risk of materiel investments in the current long-term plan for the defence sector. Using accounting data and project documentation, we have estimated the foreign exchange exposure in the long-term defence plan for the period 2021–2028. The results from the analysis show that the currency exposure in the procurement portfolio will be fairly stable between 60 and 70 percent throughout the period. Based on these results, we have derived a method to estimate the impact of currency risk on future procurement costs. The results show that the procurement costs, in the worst case, could increase by about 28 billion kroner if the krone were to depreciate significantly during the period. A corresponding appreciation of the krone could reduce costs by about 22 billion kroner. The results represent extreme outcomes, but show the impact currency risk alone can have on the costs of procurement projects. We also study the challenges faced by decision makers in the defence sector when managing currency risk. Our insight in this area is based on conversations with informants in the sector who are responsible for the management, planning or implementation of materiel procurement. The conversations revealed that opaque currency assumptions in the procurement projects and the lack of uniform currency assumptions in the sector make it difficult to keep track of currency gains and losses. Motivated by this, we analyze the predictive performance of forward and spot exchange rates in predicting future exchange rates. Forward rates perform marginally better in the long run, but prediction error is substantial in both cases. This underlines the difficulty of predicting future exchange rates. Currency risk is an external risk factor that the Armed Forces cannot influence. Because of the Norwegian state’s self-imposed principle of self-insurance, it cannot hedge against this type of risk in the financial markets. However, we believe it still possible to reduce the negative consequences from currency exposure and risk. Røtvold (2016) has previously given recommendations for how this can be achieved and we believe these recommendations are still valid. Based on findings in this study we also provide a new set of recommendations. These are: 1) improve documentation of the currency assumptions in the procurement projects, 2) introduce uniform currency assumptions in the sector and 3) develop a system for better management of currency risk in the planning and management of the long-term plan.